編者按
政務數據治理作為支撐數據開放共享和數據要素價值釋放的核心工作，在相關政策推動下已然成為治理能力現代化建設中的關鍵一環，其重要性在數字政府和智慧城市建設中不斷提升。本期薦文結合具體案例及政策文本，圍繞“結構—功能—機制”三個方面提出了政務數據治理的協同邏輯，致力于探索具有一定普適性的政務數據治理之道。
作者簡介
葉戰備，南京審計大學公共管理學院院長、教授，主要研究方向為網絡輿情與社會治理。
摘要
政務數據治理是利用具有高價值密度政務數據的基礎性工作。既有研究啟示我們需要進一步結合中國政務數據治理狀況來梳理具有一定普適性的政務數據治理邏輯。N市確立了大數據管理局、大數據中心和政務服務管理辦公室為政務數據治理的基本組織架構，并出臺了政務數據管理辦法和實施細則，政務數據歸集、共享和開放運行有序。然究其政務數據治理的現實推進邏輯，仍是以權威為依托的等級制縱向協同，治理績效難以持續。為此，我們從“結構—功能—機制”方面明確了政務數據治理的協同邏輯，以達政務數據治理理論構建和實踐指導之效。
文章結構
一、問題的緣起
二、政務數據治理的現實推進
（一）政務數據治理的組織結構
（二）政務數據治理的實施過程
（三）政務數據治理的問題反思
三、政務數據治理的協同邏輯
政務數據關系國計民生，與公眾生活息息相關。它是政務部門（各級行政機關、事業單位、社會團體或者其他依法經授權、受委托的具有公共管理職能的組織）在履行職責過程中產生或者獲取的具有行業廣覆蓋且專業權威的海量數據，其基礎性和完整性不言而喻。在新一代信息技術的加持下，政務數據可機器讀取、可追蹤溯源，特別是可融合增值，供社會化再利用。而政務數據治理就是利用這一高價值密度數據的基礎工作。
一、問題的緣起
數據治理被視為政府治理的核心課題之一應該說與數據作為一種重要的生產要素成為全球共識密切相關。國內學界在早期“大數據研究”基礎上掀起新一輪“政務數據治理”研究熱潮是在國務院印發《促進大數據發展行動綱要》之后。盡管時間不長，但還是形成了相對規模化和系統化的研究成果。
一是表現在政務數據治理相關概念界定方面。學界大多基于來源角度將數據進行分類，如將數據資源分為政務數據資源、社會數據資源和互聯網數據資源，在此基礎上提出了“公共事務領域的大數據”這一概念，包括政府主動收集的行政數據及持續自動收集的各類社會數據，并進一步提煉出公共大數據“廣泛記錄、有限描述”的本質特征，基本界定了政務數據的核心內涵，即涉及經濟、文化、教育和就業等諸多領域，涵蓋政府在履職過程中產生收集的業務數據及與公共管理活動有關的各類外部數據。可見，政務數據來源廣泛、體量龐大且格式復雜多樣，與國計民生息息相關。由此，政務數據治理是一項系統工程，其目的在于有效使用各類結構化或非結構化數據，涉及宏觀、中觀及微觀三個層面。我們在這里將政務數據治理等同于中觀層面的數據治理，即政府對在治理公共事務過程中所產生或者需要的數據進行管理的活動，涉及數據的共享和開放利用等主要議題。二是表現在政務數據治理面臨的機遇和挑戰方面。一方面，大數據技術的飛速發展有利于推動國家治理現代化，進而實現數據民主，提升公共服務質量和效能；另一方面，從“動力和能力”二維角度來看，推進數據治理現代化的難點在于府際和跨部門協作、數據的開放共享和實時協同，并可能產生數據泄露、隱私保護等安全隱患。三是表現在政務數據治理的結構和政策方面。一些學者在梳理國外數據治理結構及政策的同時，利用政策文本分析法深入剖析了相關政府數據治理機構及其職責分工，如美國數據治理結構及政策；英國數字政府的戰略、工具和治理結構；中國省級政府數據治理機構設立狀況。四是政務數據治理體系方面。有學者基于貴州省數據治理機構訪談文本及政策文件的分析構建了由治理目標、治理主體、治理對象、治理活動、治理工具等要素組成的政府大數據治理體系，并從頂層設計、實施方案、操作規范三個層面分析其體系架構。也有學者利用文件連續體理論構建了“形成維—捕獲維—組織維—價值維”四維一體的政務數據連續性治理體系基本框架，并就該體系提出相應優化策略。
總體而言，學界關于“政務數據治理”的研究理念實現了“工具理性向價值理性”的轉型，不再單純強調大數據、互聯網的技術性作用，將數據的基本定位由治理工具發展成為治理對象。在研究內容上，逐步由“理論層面的概念討論”升級為“理論與實踐的雙向互動”，圍繞數據治理體系治理能力現代化話語背景，緊扣中國政府數據治理探索進程，試圖構建適應實際情境的政務數據治理體系，呈現出“基本概念—機遇挑戰—政策結構—體系框架”這一漸進式研究歷程。鑒于此，我們有必要進一步結合具體案例及政策文本展開分析，并著手梳理具有一定普適性的政務數據治理邏輯。
二、政務數據治理的現實推進
據中國電子信息行業聯合會數據與治理專業委員會和清華大學公共管理學院未來政府研究中心聯合發布的2020年《中國政務數據治理發展報告》分析，從2016年開始各省出臺的政務數據治理相關政策文件的數量有顯著增加趨勢，但總體看，地方對政務數據治理的重視程度還較弱，不過相比較而言，東部地區出臺的政務數據治理相關政策文件最多。究其原因，東部地區較為發達的社會主義市場經濟對“放、管、服”改革所帶來的營商環境改善訴求在一定程度上增強了東部地方政府對推進政務數據治理建設服務型政府的預期。為此，我們選取東部某省的N市作為典型，對該市的政務數據治理相關政策文件進行深入解讀，并結合其政務數據治理推進現狀展開探討。
（一）政務數據治理的組織結構
黨的十九屆四中全會明確要優化政府組織結構，其目標是使政府機構設置科學、職能優化和權責協同，根本在于法定化政府機構、職能、權限、程序和責任。地方政府響應這一總體要求，在政務數據治理結構設置方面遵循“三定”制度即定機構、定職責和定編制，來落實政務數據治理的機構性質、級別、隸屬、職責和人員。
N市根據中央深化機構改革的決定以及省委、省政府批復的該市機構改革方案，確立大數據管理局、大數據中心和政務服務管理辦公室為政務數據治理的基本組織架構。其中大數據管理局和政務服務管理辦公室為正局級市政府工作部門，大數據中心為副局級市政府直屬全額撥款事業單位。大數據管理局和政務服務管理辦公室為平行部門，只是業務協作關系。大數據中心和大數據管理局是隸屬關系，前者接受后者業務指導，黨的工作和干部管理由后者黨組統一負責，行政管理和后勤保障也委托后者管理，但前者財務管理相對獨立。
大數據管理局負責貫徹落實中央關于大數據管理工作的方針政策和省委、市委決策部署，在履行職責過程中堅持和加強黨對大數據管理工作的集中統一領導。大數據管理局負責全市大數據整合管理、開放應用、產業轉化、安全保障及智慧城市建設、電子政務管理等工作。內設辦公室、發展規劃處、數據資源管理處、創新應用處和法規與標準處（數據安全處），行政編制30名。政務服務管理辦公室僅有一項主要職責是負責全市政務數據歸集應用，建設支撐政務服務的數據共享平臺。承擔該項職責的是信息技術管理處，行政編制7名。大數據中心承擔全市大數據整合管理、開放應用、創業轉化、安全保障及智慧城市建設、電子政務的技術支撐工作，負責推動社會數字化轉型，為全市政府治理和公共服務的業務創新提供信息化基礎能力主持和數據服務，負責政務大數據基礎支撐平臺和應用服務平臺的建設與維護。內設綜合處、政務網絡和云服務處（網絡安全處、市政務數據中心）、人口與社會信息應用處、企業與經濟信息應用處、城市信息應用處、信用信息處（市公共信用信息中心）以及政府門戶網站處，全額撥款事業編制59名。
盡管就目前全國地方政務數據治理機構設置的總體情況來看，在機構性質、級別、隸屬、職責和人員方面還存在著差異性，但應該說N市政務數據治理的機構支撐是強有力的。比如中部地區的X市數據資源管理局，加掛政務服務管理局牌子，為正處級市政府工作部門，內設辦公室、數據資源管理科、數據產業發展促進科、政務服務管理科，實際承擔職責與N 市大數據管理局和政務服務管理辦公室承擔職責大同小異，但行政編制僅有 10 名。當然，城市有大小和一線、二線等綜合發展考量，對公共事務需求的量和質事實上有差異。此外，我國城市行政級別有高低。因此我們在地方政務數據治理的組織結構層面難以一概而論，往往只能管中窺豹。
（二）政務數據治理的實施過程
就目前大部分省級政務數據管理辦法的規定來看，政務數據治理包括數據歸集、數據共享、數據應用和安全監管等方面。主要涉及數據生產應用部門、數據資源主管部門、技術服務部門、各政務部門以及其他社會組織等。在數據歸集環節，數據生產部門（一般也是數據應用部門）按照政務數據目錄和相關標準規范歸集本部門數據，并向大數據中心完整歸集。數據主管部門牽頭建立人口、法人、電子證照、空間地理等基礎數據資源庫。在數據共享環節，數據生產部門梳理本部門可共享數據資源，在數據共享交換平臺注冊、發布和及時更新。數據應用部門根據履行職責需求申請數據共享，通過數據共享交換平臺提出共享申請，數據生產部門對共享申請予以授權或拒絕。數據主管部門負責數據共享交換平臺建設。在數據應用環節，各政務部門開展政務數據智能化應用數據流程圖的組成要素，鼓勵公民、法人和其他組織在經濟和社會活動領域中開發應用已開放的政務數據。在安全監管環節，數據主管部門和各政務部門保障數據資源安全。數據主管部門對本行政區域內各政務部門和各縣市區數據管理工作進行評價。
N市政務數據的歸集、共享和開放是依據該市政務數據管理政府令、政務信息化項目建設管理辦法以及省基礎數據庫建設方案來實施的。一是全市政務數據實行統一目錄管理。政務部門依據政務信息資源編制指南，在全市統一的政務數據共享平臺對本部門數據目錄和數據需求清單進行管理。大數據管理局組織各編制單位，每年進行一次目錄的集中維護和更新工作，各編制單位應需及時更新數據目錄要報其備案。二是由市大數據中心統一實時歸集、集中管理基礎政務數據。基礎政務數據是人口、法人、自然資源和空間地理、城市部件、信用信息以及電子證照等共享需求最大、應用最廣的政務數據。其實質是政務部門根據基礎政務數據目錄的數據提供方式、更新頻率、數據定義和數據格式要求向大數據中心提供相關數據，并提供查詢接口。比如公安局、民政局、衛健委、人社局、教育局、殘聯、住房公積金管理中心、司法局以及法院等負責提供自然人基礎政務數據；市場監管局、稅務局、民政局以及編辦等負責提供法人和相關組織基礎政務數據；發改委、政務辦、公安交管局、建委、規劃資源局、交通局、水務局、公安局、城管局、文旅局、農業局、稅務局、生態環境局以及綠化園林局等負責提供其他類基礎政務數據。需要指出的是，與此同時還有按需歸集的政務數據，比如日常業務、新建項目、專項任務以及跨級跨區等所需的政務數據歸集，這類歸集由大數據管理局向數據提供部門發出數據歸集通知后5個工作日內，以前置機對接和接口對接等方式將數據歸集至大數據中心。三是通過市共享平臺實現全市政務部門對政務數據的共享。共享平臺由大數據管理局統籌建設，并由其為政務部門提供獨立登錄賬號，大數據中心提供相關認證措施，確保數據使用安全。從共享流程有無條件共享和有條件共享之別（見圖1和圖2），無條件共享數據主要是基礎政務數據以及由部門填報確認為無條件共享的數據，有條件共享數據是除無條件共享數據之外的共享數據。四是制定數據開放計劃并通過市政務數據開放網站向社會需求方開放可供社會化再利用的數據。大數據管理局于每年年初會同政務部門編制開放清單，明確數據開放類別、開放屬性、數據項是否需要脫敏和脫密等。從開放流程也有無條件開放和有條件開放之別（見圖3和圖4），無條件開放數據是由部門填報確認為無條件開放的數據，有條件開放數據是除無條件開放之外的開放數據。
圖1 政務數據共享平臺申請辦理流程圖(無條件共享)
圖2 政務數據共享平臺申請辦理流程圖(有條件共享)
圖3 政務數據開放網站申請辦理流程圖(無條件開放)
圖4 政務數據開放網站申請辦理流程圖(有條件開放)
（三）政務數據治理的問題反思
至此，我們可以看出組織保障和職責明確是我國政務數據治理在短時期內卓有成效的重要經驗。實際上，厘清結構之間、部門之間和中央與地方之間權責關系一直以來都是我們政府改革的重要舉措。N市在推進政務數據協同治理中遵循的同樣是這一邏輯。
具體說來，N市主要是通過建立管理制度、做好技術保障以及強化考核激勵來實現的。大數據管理局組織建立全市政務數據管理聯席會議制度；市大數據中心建立相關平臺、網站的安全和管理制度；政務部門建立本單位數據管理工作制度，部門主要負責人為本單位數據資源管理第一責任人，并明確分管領導、責任處室負責人等，相關人員名單應在每年初報市大數據管理局備案。市大數據中心基于全市政務云，統一建設共享平臺、開放網站及相關數據庫，實現對政務數據目錄編制、數據歸集、部門共享、社會開放及應用開放、人工智能、物聯網接入等公共服務的支撐，并組織建立數據質量規范準則，做好數據清洗、治理等質量管理工作。市大數據管理局制定《N市政務數據歸集、共享、開放考核評價辦法》，對各政務部門落實情況進行考核評價，考核成績納入年度機關對標找差績效考核成績。同時，對社會需求方利用開放數據的情況進行評價，評價結果作為后續數據開放的重要依據。總體來說，N市政務數據治理的協同采取的是集中式管理模式，由政務數據治理組織監督所有業務領域中的活動。
N市這一現實邏輯的效果如何呢？如果我們僅僅驗證于N市政務數據歸集、共享和開放的總體成效自然是信心十足，但如果我們印證于實際應用層面，發現仍然有值得我們進一步反思的問題。一是政務數據歸集、共享難以做到全覆蓋，“應歸盡歸，應享盡享”也未能實現。雖然政務數據整合的重要性廣為人知，但由于下達的通道不暢，政務數據的填報上傳一般無法得到有效的反饋。進而言之，一些部門特別是基層部門往往只負責政務數據的采集但沒有權限或接口共享系統里的數據以帶來工作的便利，這種義務與權利的不對等必然影響政務數據歸集的積極性。以人口普查為例，街道只是通過國家統一系統完成既定任務，但隨后街道要想通過該系統查詢本區域的人口數據卻難以實現。也有部分部門數據共享積極性有限，甚至不愿共享，既有涉密安全的考慮，也有相關文件規定不予共享（比如公安部門的部分數據）。此外，部分政務數據基層缺乏，需要上級部門開通查詢接口予以調用數據流程圖的組成要素，但囿于各層級的數據共享互通不暢，無法實現實時共享交換，不利于數據分析工作的開展。二是數據質量參差不齊，數據格式不統一，無法正常使用。相關部門各有各的數據采集系統，加之數據統計方法不統一和數據標準不一致，導致數據歸集后的整合共享非常困難。
此外，還有一些部門由于缺乏數據采集系統和技術，為應付歸集任務多有無效數據報送。與此同時，即使數據管理部門制定了數據采集標準也不一定得到執行，因為這受到執行成本（比如既有部門數據采集系統的升級或改造）以及既定工作習慣的雙重阻力影響。如何進一步協同解決這兩方面的問題呢？聽之于N市大數據管理局具體負責人的建議，一方面要繼續把政務數據共享工作定位為“一把手工程”，通過“一把手”強力推動；另一方面要充分利用績效考核來推動各部門實施，如編辦執行的“對標找差”（設置獎金差檔），數據共享工作占分比2%，對“獎金差檔”有一定權重影響。見之于相關專家的書面建議，第一，推動建立高位協調機制，研究制定數據管理、數據開放、數據產權、隱私保護等法律法規；第二，建立國家高位推進機制，推動數據共享開放。加快建立跨層級、跨部門數據交換和屬地返還機制，推動垂直管理系統數據共享，讓數源地更多分享數據本地化紅利；第三，推動數據中心集約化建設。統籌規劃全國一體化政務大數據中心建設，科學謀劃數據中心布局。實際上，前后兩方面建議的共同點都是把以權威為依托的等級制縱向協同當成了“法寶”。這一邏輯的背后是，我國一統體制下形成的上下對口、縱向貫通的“蜂窩型”治理結構在實際運行中，上級部門由于在資源支配中居于主導地位其決策部署落實很快，但一些跨部門問題由于橫向壁壘較多加之調動資源有限往往難以得到有效處置。
為求立竿見影之效，實際工作中，通過命令-控制系統來實現“強制性協調格局”在政府部門那里還是“理所當然”。N市政務數據治理的成果之一通過“我的N”手機APP在線開具購房證明就面臨過很多市民投訴，反映的是即將到期的購房證明因不能提前開具影響搖號登記。此事最終是通過N市房地產市場綜合執法辦公室的通知得以解決，即N市房產局和國土局專題研究此事并達成一致意見，同意在購房證明過期前7個工作日內，當事人可申請開具購房證明。但“我的N”手機APP系統不進行改造升級是無法回應這一通知要求的，于是當事人只能就近兩次到N市區不動產交易中心去分別當面注銷和開具了。如此一來，這種在線開具購房證明的效果實際上就打折扣了。毋庸諱言，遵循這一現實邏輯的政務數據治理，更多的是源于第一領導的注意力而不是民眾的現實需要，治理的績效難以持續化。
當然，較之于政府序列的其他部門，大數據管理局可以說是剛立“門戶”，其自身建設與部際協調尚待時日，特別是信息化專業人才還極為短缺。誠如一位大數據管理局工作人員所說，政府環境保護部門成立了那么久但環保問題依然突出，所以要給大數據管理局更多提升管理能力的時間。
三、政務數據治理的協同邏輯
政務數字化模糊了政府部門的邊界，強化了政府部門間的協作，豐富了公共事務治理主體的構成，孕育了新的協同治理模式，沖擊了以權威為依托的等級制集權體系。實行扁平化管理形成高效率組織體系是政務數據協同治理的根本保障。在此，我們嘗試從“結構—功能—機制”方面提出政務數據治理的協同邏輯。（見圖5、圖6和圖7）
圖5 政務數據治理結構圖
圖6 政務數據治理功能圖
圖7 政務數據治理機制圖
就學理層面而言，我們圖示協同邏輯是在借鑒協同治理理論框架系統分析政務數據基本治理結構的基礎上，基于信息生命周期理論，提煉出這一治理結構在政務數據治理流程中應發揮的基本功能，進而提出政務數據治理相應的保障機制。就指導上述政務數據現實推進的實踐價值來看，遵循這一協同邏輯，在治理結構方面，政府部門要加強與互聯網公司、社會組織的合作，積極探索建立社會數據和政務數據的融合交換機制。因為較之于社會數據，政務數據體量和能量還是小得多。在治理功能方面，由于數據存儲格式的多樣性、數據的實效性和完整性等多方面原因，給數據管理的數據規整、數據質量、腳本管理、數據建模和調度管理帶來了很大難度，以至于有大數據中心的工作人員認為目前歸集的結構化政務數據沒有物聯網自動生成的數據價值大。由此，政務數據治理的目標應是規范數據的生成以及使用，持續改進數據質量，最大化數據價值，落腳點在于一方面通過數據管理提升核心能力掌控，提升系統開發和維護的質量，減少系統建設、實施及運維等各方面成本；另一方面將數據中心中分散的信息按照主題類別進行整合，自定義配置模型規則、通過計算引擎生成新資源，進而豐富數據資源。在治理機制方面，政務數據開放利用的真正落地亟待機制整合，比如政務數據權屬的明晰。
政務數據治理是數字政府、數字經濟和數字社會一體化發展的基礎性工程，其現實推進的困境所在已映射出協同邏輯的理論鏡像。我們在實然和應然結合層面所作的探索，對于下一步政務數據治理中組織、制度以及程序的體系化必將發揮積極影響，進而涵育出以人為本的政務數據治理文化。