環(huán)境糾紛的正當(dāng)程序解決機制研究一、環(huán)境糾紛的概述（一）環(huán)境糾紛的概念環(huán)境糾紛是指環(huán)境污染與其他公害糾紛，是社會成員之間因污染物和能量的排放或者光線干擾、阻擋通風(fēng)、采光等引起的爭議，是人們（環(huán)境法律關(guān)系主體）在開發(fā)利用和保護改善環(huán)境的活動中有關(guān)其環(huán)境權(quán)益的爭議。環(huán)境糾紛有廣義與狹義之分，廣義的環(huán)境糾紛，是指因環(huán)境問題而產(chǎn)生的社會組織、成員（包括國家、單位和個人）之間的爭執(zhí)，是因環(huán)境問題而產(chǎn)生的社會矛盾的的一種公開化形式，是一種發(fā)生在兩個或兩個以上主體之間的、相互聯(lián)系并對立的環(huán)境行為。環(huán)境糾紛依據(jù)其主體及性質(zhì)的不同正當(dāng)程序的特征是，可分為環(huán)境民事糾紛、環(huán)境行政糾紛和環(huán)境刑事糾紛。通常所說的狹義的環(huán)境糾紛就是指其中的環(huán)境民事糾紛，本文中所涉及的環(huán)境糾紛也主要是針對環(huán)境民事糾紛而言的。（二）環(huán)境糾紛的特點1、權(quán)益爭議大。環(huán)境糾紛是隨著環(huán)境問題的產(chǎn)生和發(fā)展而出現(xiàn)的。環(huán)境污染問題在第一次工業(yè)革命時就已經(jīng)初顯端倪，20世紀(jì)20至40年代，由于石油、化工工業(yè)的迅速發(fā)展，環(huán)境污染問題更加嚴(yán)重。由于任何方面的環(huán)境問題，都不是由于人們的短期行為所導(dǎo)致的，因而在其爆發(fā)時，也往往具有波及面廣、危及人員眾多、人財物力損失嚴(yán)重、短期恢復(fù)治理較為困難等特點。
在實踐操作中，一旦由于環(huán)境問題而引起糾紛，則其所涉及的權(quán)益爭議一般而言都是相當(dāng)可觀的。2、糾紛當(dāng)事人之間地位失衡。對社會秩序影響較大的、比較嚴(yán)重的環(huán)境糾紛正當(dāng)程序的特征是，大多發(fā)生在污染性企業(yè)與受害居民中之間。在這種情況下雙方在糾紛解決過程中的地位嚴(yán)重失衡。受害居民與企業(yè)相比，無論是在技術(shù)、組織及經(jīng)濟實力上，還是在信息占有、舉證能力、社會資源、權(quán)利主張途徑上均處于明顯弱勢。受害者為糾紛解決所付出的成本相對較高，失敗風(fēng)險較大，在環(huán)境糾紛中往往處于被動地位。3、環(huán)境糾紛原因具有復(fù)雜性。引發(fā)環(huán)境糾紛的原因有直接的也有間接的，并且危害因素也多是處于不斷變化當(dāng)中，比如廢水、廢氣和噪聲污染等。因此當(dāng)事人或者糾紛處理第三人，在損害顯現(xiàn)之后的調(diào)查和取證工作都已時過境遷，難以證明當(dāng)時的污染狀況。即使是能及時收集有關(guān)污染行為的信息，污染損害基本事實的確定也具有很強的技術(shù)性和科學(xué)上的不確定性。比如排污是否超標(biāo)，污染物致害原理，環(huán)境污染與損害后果的因果關(guān)系等都需要專業(yè)技術(shù)手段加以調(diào)查和證明，并且在現(xiàn)有的科技水平下，目前仍有一些污染物的致害原理難以確定。4、糾紛具有地域性。環(huán)境糾紛的起因往往是對環(huán)境權(quán)益的侵害。環(huán)境侵權(quán)以環(huán)境為媒介，具有地域性特征，一般發(fā)生在地理上鄰近的當(dāng)事人之間，侵害者和受害人一般都處在一定地域范圍之內(nèi)。
在很多情況下，加害企業(yè)和受害人之間有時甚至還有經(jīng)濟聯(lián)系，如很多污染企業(yè)周邊居民的親屬都是企業(yè)的職工。因此在糾紛解決之后，雙方當(dāng)事人之間還會保持長期的聯(lián)系。一旦矛盾發(fā)展到不得不動用訴訟這個最后的糾紛解決方式的地步，雙方的關(guān)系就可能遭受難以修復(fù)的打擊，不利于將來的生產(chǎn)和生活。5、環(huán)境污染及其所造成的損害具有特殊性。環(huán)境污染往往是伴隨著正常的生產(chǎn)、生活活動而產(chǎn)生的，這種活動與造成其他侵權(quán)糾紛的行為不同，具有相當(dāng)程度的正當(dāng)性，在很大程度上，只能予以規(guī)范而不可能予以禁止，因此，糾紛的解決不應(yīng)僅止步于責(zé)任的認定和損害的賠償，還應(yīng)依賴于行為人長期持續(xù)的履行環(huán)境保護的義務(wù)。6、環(huán)境糾紛類型多樣性。環(huán)境糾紛既有當(dāng)事人比較少、沖突性比較小的生活型污染糾紛，也有涉及當(dāng)事人人數(shù)眾多、沖突激烈的產(chǎn)業(yè)型糾紛。既有賠償損失的糾紛，也有要求停產(chǎn)、停業(yè)的糾紛。而這些糾紛之間的界限有時是比較模糊的，隨著事態(tài)的發(fā)展，原本輕微的沖突有可能激化。不同的糾紛狀況和不同的發(fā)展階段，對于糾紛解決模式的要求都不同。[5]二、我國目前解決環(huán)境糾紛的現(xiàn)狀及產(chǎn)生原因（一）我國目前解決環(huán)境糾紛的現(xiàn)狀據(jù)不完全統(tǒng)計，我國的環(huán)境糾紛數(shù)量在1999年時就已達到25萬件之多，近年來隨著人們環(huán)境意識與維權(quán)意識的提高，因環(huán)境侵權(quán)而引起的糾紛更有明顯增多的趨勢。
根據(jù)國家環(huán)境保護局的統(tǒng)計，從20世紀(jì)80年代到90年代中后期，我國的環(huán)境糾紛一直保持在每年10萬件左右，但是1998年以后，環(huán)境糾紛數(shù)呈現(xiàn)上升趨勢，在短短6年多的時間里增加了約四倍。進入21世紀(jì)以來更是迅速增加，2003年突破了50萬件.但遺憾的是，我國在處理環(huán)境糾紛方面的相關(guān)規(guī)定，無論是在立法層面還是在政策層面上，均不夠完善。解決環(huán)境糾紛方面的相關(guān)規(guī)定，僅零散分布于《海洋環(huán)境保護法》、《中華人民共和國民事訴訟法》、《水污染防治法》等相關(guān)法律規(guī)范中，且其規(guī)定也多是原則性的規(guī)定，操作性不強。總之，我國關(guān)于環(huán)境糾紛處理的規(guī)定十分簡單，對起訴人的資格、證據(jù)的收集和鑒定、因果關(guān)系的確定、損害賠償額的計算、停止污染侵害的方式、污染受害者在無力起訴時的幫助等，都沒有作出專門的規(guī)定。（二）我國環(huán)境糾紛現(xiàn)狀產(chǎn)生原因首先，地方政府執(zhí)法不嚴(yán)和環(huán)境管理缺位而致的環(huán)境糾紛。這類環(huán)境糾紛表現(xiàn)為政府重經(jīng)濟發(fā)展而輕視環(huán)境保護，未能嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境法律、法規(guī)，懈怠環(huán)境管理職責(zé)。在對環(huán)境有影響的建設(shè)項目的審批階段，未能嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保第一審批權(quán)，環(huán)境影響評價制度被架空或形同虛設(shè)。而那些雖取得建設(shè)許可的項目，也未能嚴(yán)格執(zhí)行“三同時”制度，投產(chǎn)后產(chǎn)生環(huán)境問題，進而引起環(huán)境糾紛。
那些依法應(yīng)予以限期治理或者應(yīng)予以關(guān)閉的污染嚴(yán)重的單位，政府沒有下達限期治理或停產(chǎn)關(guān)閉決定，繼續(xù)排污，促發(fā)形成環(huán)境污染糾紛。另外，政府應(yīng)依法處罰那些環(huán)境違法者而未予處罰，使之更加肆無忌憚，造成環(huán)境侵害，形成環(huán)境糾紛。這樣，政府變相成為環(huán)境違法者的“保護傘”，使之為爭取更大利潤，而擅自閑置、停運或故意不正常使用污染防治設(shè)施，偷排污染物，造成環(huán)境污染，形成不應(yīng)有或更大的環(huán)境糾紛。可見，環(huán)境糾紛的成因中既有政府的亂作為，也有政府的不作為，政府有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)是環(huán)境糾紛高發(fā)的一個重要因素。其次，環(huán)境活動者缺乏法律意識和環(huán)境道德而致的環(huán)境糾紛。一些環(huán)境活動者嚴(yán)重違反法律，肆意污染或破壞環(huán)境，造成嚴(yán)重的環(huán)境事故；還有一些環(huán)境活動者缺乏環(huán)境道德，認為其排污已達到國家或地方的相應(yīng)排放標(biāo)準(zhǔn)，拒絕采取進一步可行的措施減少環(huán)境損害，從而累積形成環(huán)境問題而致環(huán)境糾紛。由于缺乏法律意識和環(huán)境道德，環(huán)境活動者在開發(fā)和利用環(huán)境資源的過程中未能采取有力措施避免環(huán)境問題的產(chǎn)生，進而侵害環(huán)境權(quán)益是產(chǎn)生環(huán)境糾紛的直接原因。再次，對環(huán)境有影響的合法行為引發(fā)的環(huán)境糾紛。比如縣級城區(qū)集中供暖的鍋爐所產(chǎn)生的煙塵和噪聲污染而引發(fā)的環(huán)境糾紛，建筑施工的噪聲擾民也經(jīng)常引發(fā)環(huán)境糾紛，緊鄰居民區(qū)的餐飲和娛樂營業(yè)場所引發(fā)的環(huán)境糾紛。
另外，施用農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)污染也可引發(fā)環(huán)境糾紛。這些環(huán)境糾紛是由對環(huán)境有影響的合法行為所引起，干擾了他人正常的生活和工作。此外，受害人自己一方的原因引起的環(huán)境糾紛。比如受害人明知污水不能飲用或灌溉而去飲用或灌溉所致的環(huán)境損害糾紛等。部分環(huán)境糾紛案件是因其他糾紛或矛盾而引起的，當(dāng)事人欲借助環(huán)境糾紛的處理，來達到其他目的。最后，各種綜合因素引發(fā)的環(huán)境糾紛。這類環(huán)境糾紛既可能有政府的因素、企業(yè)的因素，也可能有受害人自己的因素，還可能伴有技術(shù)的因素、時間的因素、自然的因素等等，原因 錯綜復(fù)雜。 三、環(huán)境糾紛的正當(dāng)程序解決機制 糾紛解決機制是指有關(guān)糾紛解決的方式、手段以及具體的制度設(shè)計的總和或體系。環(huán)境 糾紛解決機制作為糾紛解決機制的一部分，是指有關(guān)環(huán)境糾紛解決的方式、手段以及具體制 度安排的總和或體系。根據(jù)糾紛解決與訴訟的關(guān)系來劃分，環(huán)境糾紛解決機制一般可劃分為 環(huán)境訴訟解決機制和非訴訟解決機制。訴訟機制形式比較單一，是指通過司法裁判解決糾紛。 而非訴訟機制則形式多樣，如：仲裁、調(diào)解、行政復(fù)議、信訪、協(xié)商等。從糾紛解決所使用 手段的法律性質(zhì)來看，糾紛解決機制又可分為司法手段解決、行政手段解決和民間手段解決。
司法手段是指民事訴訟、行政訴訟與刑事訴訟等裁判手段和法院使用的非裁判性手段，如訴 訟中的調(diào)解等；行政手段是指行政調(diào)解、行政復(fù)議、行政裁決和信訪處理等；而民間手段主 要是指協(xié)商、調(diào)解、仲裁等手段。 （一）完善環(huán)境糾紛解決機制的司法訴訟機制 現(xiàn)代社會最重要的糾紛解決機制首推司法訴訟機制。訴訟在一國的糾紛解決體系中居于 核心的地位，起著主導(dǎo)的作用，具有規(guī)范性、程序性、強制性、終局性等特點和優(yōu)勢，訴訟 制度的產(chǎn)生對于糾紛的解決具有里程碑的作用，它以公力救濟代替了私力救濟、以文明的訴 訟程序取代了野蠻的暴力復(fù)仇，這種轉(zhuǎn)變與國家的產(chǎn)生共同被視為法的產(chǎn)生的主要標(biāo)志。但 是，隨著近三十年涌向法院的各種環(huán)境糾紛日益增多，環(huán)境案件的復(fù)雜性使得法院不堪重負， 判決的遲延、費用的高昂、程序的復(fù)雜、審判的不公以及訴訟的對抗性，使得訴訟并不是糾 紛解決的唯一且最優(yōu)的選擇。因此，要逐步完善環(huán)境糾紛解決機制的司法訴訟機制，更好解 決環(huán)境糾紛。 （二）出臺相關(guān)法律，使非訟程序的效力法定 正式的訴訟程序已無法有效地承擔(dān)解決糾紛的全部重任，訴訟解決環(huán)境糾紛案件的不 足，也就決定了其他環(huán)境糾紛解決機制存在的必要性。和諧社會需要多元化的糾紛解決機制， “現(xiàn)代社會和當(dāng)事人在利益、價值觀、偏好和各種實際需要等方面的多元化，本質(zhì)上需要多 元化的糾紛解決方式，需要有更多的選擇權(quán)”。
因此，形式多樣的各種非訴訟解決機制就應(yīng) 運而生，與訴訟機制一起成為解決糾紛的重要方式。當(dāng)然，無論調(diào)解、仲裁或是行政手段都 無法取代訴訟在解決環(huán)境糾紛上的功用，但這些非訴訟糾紛解決機制可以在一定程度上彌補 訴訟方式的不足。非訴訟機制具有低廉、快捷的優(yōu)勢，更適合于特定社會關(guān)系、特定主體、 特定糾紛的解決。它以常識化的運作程序消除了訴訟程序給當(dāng)事人帶來的理解困難；以通情 達理和非對抗的對話緩和了當(dāng)事人之間的對立，有利于他們保持長遠關(guān)系和諧；以簡易的事 實認定代替了嚴(yán)格的舉證責(zé)任，使當(dāng)事人可以不借助律師自行解決糾紛；整體地考察事件背 后復(fù)雜長遠的社會關(guān)系，做出合理的判斷，使當(dāng)事人易于接受和執(zhí)行。事實表明，非訴訟環(huán) 境糾紛解決機制在化解矛盾糾紛、緩解法院訴訟壓力、維護社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用， 而且越來越受到社會各界的推崇。因此，應(yīng)出臺相關(guān)法律，保障非訟程序的有效實施，使非 訟程序效力合法、確定。 （三）擴大環(huán)境公益訴訟制度中起訴人的范圍，保護公眾利益 環(huán)境公益訴訟制度中關(guān)鍵的問題是擴大起訴人的范圍，修訂現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》，增 加公益性環(huán)境保護團體有權(quán)對涉及到環(huán)境公共利益的環(huán)境侵害提起環(huán)境公益訴訟的條款，這 里的公益訴權(quán)僅限于環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟，而環(huán)境刑事公訴權(quán)則仍由檢察 院行使。
這就要求我國政府大力鼓勵和扶持公益性環(huán)保團體的發(fā)展，當(dāng)然也可以在新修訂的 《環(huán)境保護法》中直接表明“為保護環(huán)境公共利益，國家鼓勵公益性環(huán)保團體的發(fā)展并支持 其依法開展相關(guān)的環(huán)境保護活動。”當(dāng)然，對于環(huán)保團體提起環(huán)境公益訴訟應(yīng)該設(shè)置一個訴 前的督促程序，即環(huán)保團體在提起公益訴訟時，應(yīng)該向擬議中的被告和管轄法院送達督促通 知及其副本，通知違法者在合理期限內(nèi)糾正違法行為并采取所建議的補救措施，否則期限屆 滿將對其發(fā)起公益訴訟，情況緊急的，也可以不經(jīng)過督促程序而直接起訴。設(shè)置前置的督促 程序主要是給違法者一個自我糾正的機會，違法者糾正違法行為后，公益訴訟就可以不必發(fā) 起。這主要是為了節(jié)約司法資源，同時也是為了照顧相關(guān)違法者的聲譽，因為公益訴訟影響 非常廣泛。 多元化環(huán)境糾紛解決機制的合理性在于社會主體對環(huán)境糾紛解決方式需求的多樣性，多 種環(huán)境糾紛解決方式構(gòu)成了一個完整的多元化環(huán)境糾紛解決機制。要使每一種方式都能夠發(fā) 揮其應(yīng)有的作用，關(guān)鍵在于其制度安排是否合理，即需要建立一個完善的多元化環(huán)境糾紛解 決機制。正如世界環(huán)境與發(fā)展委員會在《我們共同的未來》中指出的那樣：“國家和國際的 法律往往落后于事態(tài)的發(fā)展。
今天，迅速加快和范圍日益擴大的對環(huán)境基礎(chǔ)的影響，將法律 制度遠遠拋在后面。人類的法律必須重新制定，以使人類的活動與自然界的永恒的普遍規(guī)律 相協(xié)調(diào)。迫切需要的是??加強現(xiàn)有的避免和解決環(huán)境糾紛的方法，并發(fā)展新的方法。”因 此，建立健全多元性的環(huán)境糾紛解決機制是法治社會發(fā)展的需要，是實現(xiàn)多元化價值理念的 需要。多元化環(huán)境糾紛解決機制的意義在于為人們提供了多種選擇的可能性，同時以每一種 選擇的特定價值為選擇者提供引導(dǎo)，而防止因為解決程序的單一而導(dǎo)致的滯后和僵化。
