解析PPP合同終止的各種情形。
正常履約下，PPP合同在合同約定的到期日自然終止。但在PPP項目漫長的生命周期中，可能出現各式各樣的因素導致合同履約困難或者失敗，此時涉及到PPP合同提前終止的問題。本文探討的合同終止即指提前終止的情況，主要分析造成PPP合同提前終止的原因及處理辦法。
合同終止問題爭論的焦點，主要包含兩項內容：
（1）是否可以提出合同終止；
（2）補償金額如何計算。
這兩項內容依據的條款來源于兩個方面：
（1）PPP合同本身的合同終止條款；
（2）一般法律的合同終止條款。
PPP合同中存在明確的合同終止條款時，合同終止適用PPP合同中的條款；PPP合同中沒有明確的合同終止條款時，只能從一般法律的合同終止條款中尋找依據。
從PPP模式的國際實踐看，大陸法系通常不設置合同終止的相關條款，也未明確規定合同終止的相關權利，合同雙方不一定有權提出合同終止，遑論后續清晰的責任分配與補償；而普通法系通常在合同里約定合同終止條款，明確了終止權、終止事件等詳細的定義與合同終止流程，合同雙方能較快速地解決合同終止引起的各項爭議。
從PPP相關方的利益看，由于PPP項目的合同期限較長，期間市場環境變化劇烈且難以預測，經常出現合同難以繼續履約的情形，因此政府、社會資本以及金融機構均希望在PPP合同中明確約定合同終止條款，降低合同風險，并獲得合理補償。
合同終止的原因主要概括為四種：
（一）政府違約導致的終止
社會資本在政府違約時提出合同終止，普遍認為是一種明確的合同權利，即使PPP合同中沒有合同終止條款，一般法律也能賦予社會資本這項權利，社會資本可依照一般法的規定和相關判例行使合同終止權。但是這里的政府違約必須是指，造成社會資本無力履約PPP合同的行為，若只是微小的履約，甚至重大違約但沒有造成社會資本無力履約的后果，仍不屬于可以提出合同終止范疇的違約行為。
（二）政府主動終止
政府主動終止是指，政府基于便利或公共政策的原因，單方提出終止，社會資本沒有對等的權利。
（三）社會資本違約導致的終止
社會資本未能達到合同約定的標準即視為違約，政府有權提出合同終止。大部分的合同條款都會給予社會資本一定的補救期來糾正之前的違約行為，但有一些國家如荷蘭，會設置一個專門的條款，列明特定的社會資本違約行為發生時，政府不給予補救期，直接提出合同終止。
為提高PPP項目的可融資性，政府可能會與提供PPP項目貸款的金融機構簽署直接協議，明確政府已同意PPP合同的所有約定，承諾按時、足額支付項目公司或社會資本服務費。直接協議也推遲了政府行使合同終止權利的期限，即政府將給予金融機構一定的期限，讓金融機構介入PPP項目，糾正社會資本的過錯，避免合同終止但政府仍保留提出合同終止的權利。若在此期限內，金融機構介入失敗，或過錯依舊存在，政府將繼續行使合同終止權。
（四）持續很久的不可抗力或不可保險導致的終止
對于不屬于合同任意一方過錯的事件，如持續很久的不可抗力和關鍵性保險的不可保，導致合同無法正常履行，若合同雙方沒有約定此情形下繼續履行合同的解決方案，則合同雙方均可提出合同終止。若政府在PPP項目中承擔著最后保險人的角色，當不可保風險發生時，政府無法承擔此項保險，也可提出合同終止。
PPP合同終止并不意味著PPP項目的終止，政府可與其他社會資本簽訂PPP合同，繼續實施PPP項目。因此PPP合同終止，社會資本移交項目資產給政府時，應做好安排，便于項目后續的建設和運營。
（一）政府違約導致的合同終止
政府違約的具體行為主要包括四類：
（1）社會資本未違約的前提下，政府未付費；
（2）政府征收項目資產的重要部分或社會資本的股份；
（3）政府違背合同義務，使社會資本無法在特定時期內履行PPP合同，例如未建設基本聯通的基礎設施、法律變更、重大不利政府行為等；
（4）其他特定情形的行為。
政府違約行為很多時候不是政府惡意為之，可能僅僅由于管理上的失誤，例如審批慢等。為避免社會資本直接提出合同終止，合同通常約定給予政府寬限期，例如政府未付費或違約超出多長期限（通常為幾個月），社會資本才能提出合同終止。
社會資本向政府發出合同終止通知，給予政府一定期限的補救期，并說明政府未在補救期內沒有達成補救效果時，合同將于何時終止。
（二）政府主動終止導致的合同終止
政府主動終止適用于政府無力繼續維持與社會資本的PPP合同關系的情形，例如因政策變動導致PPP項目審批不通過、公共利益受到侵害等，政府單方提出終止PPP合同。在政府按照PPP合同正常履約的情況，完全補償社會資本后，社會資本不應拒絕終止合同。
在普通法系的PPP合同里，有完備的合同終止條款，社會資本通常不會要求政府對主動終止行為出示理由和證據。而在大陸法系的PPP合同里，一方面合同終止條款的不明確或未設置，另一方面政府基于不明確的合同權利，也能被認可授予基于公共利益主動終止合同的權利，但這對社會資本、分包商以及金融機構都不利。政府不可能放棄基于公共利益主動終止合同的權利，否則會失去社會公眾的信任，所以合同雙方應事先約定針對于主動終止事件的補償機制和流程，政府做出主動終止決定后，應及時通知社會資本，給予社會資本一定的期限來安排PPP項目的移交工作，并給予社會資本、金融機構等相關方充分的補償。
（三）社會資本違約導致的合同終止
社會資本違約的具體行為主要包括十一類：
1.違約行為對合同履約產生重大不利影響。如何界定"重大"這一概念，合同雙方可參考司法先例，從而避免制定詳盡的重大違約事件清單，增加工作難度。
2.服務不可用。在政府付費項目中，政府基于合同服務的可用性支付社會資本服務費，若服務不可用，則政府從中扣減相應金額。當社會資本違約導致服務完全不可用，即達不到合同標準，政府拒絕接受其提供的公共服務時，政府將提出合同終止。在使用者付費項目中，政府通過嚴格的監管，發現項目服務不可用時，也有權提出合同終止，替換社會資本。因此，政府享有的合同終止權，將激勵社會資本、金融機構等努力將項目服務的不可用性降至最低。
3.累積的違約行為。社會資本非重大違約行為，并不會導致政府立即提出合同終止，而是長期累積到一定程度，政府才提出合同終止。此情形下，政府發出終止通知后，不給予社會資本補救期，但給予金融機構一定的介入期限，由其行使項目介入權。
4.持續的違約行為。持續違約是指同一類型的違約行為反復出現，雖然這類違約行為沒有嚴重到促使政府提出合同終止，但由于其未在PPP合同中明確定義，履約失敗后政府也無依據扣減相關付費，因此社會資本沒有動力糾正這類違約行為。政府應制定警告通知的機制，在這類違約行為第一次發生后，即對社會資本實行警告通知，在特定期限（通常仍給予補救期）內再次發生，則給予最終警告。那么到特定期限內第三次發生時，政府將提出合同終止。提出合同終止時，政府不再給予社會資本補救期，但給予金融機構一定的介入期限，由其行使項目介入權。
5.與施工相關的違約行為。與施工相關的違約主要包括三種：一是社會資本放棄施工；二是社會資本到期未完工；三是社會資本未按時開工或未獲得當地政府部門的建設許可。
6.與破產相關的違約行為。社會資本在履約期間保持財務健康，是合同履約成功至關重要的條件，政府也將此作為監管指標，不僅監管社會資本的財務狀況，也監管分包商的財務狀況，在財務出現問題時能及時采取應對措施，使損失最小化。如果分包商瀕臨破產，社會資本須立即替換成其他的分包商，繼續履行合同，而社會資本瀕臨破產，政府有權提出合同終止。若社會資本認為其破產是由政府未付費導致的，那么適用特定的違約處理機制，政府的合同終止權可能受到限制。
7.戰略性違約行為。戰略性違約行為適用于社會資本處理PPP項目公司事務，政府不同意但無法干預的情況。例如社會資本變更項目股東、股權轉讓、更換核心分包商等，政府通過提出合同終止表達反對意見。
8.特定領域的違約行為。一些PPP項目涉及到專業的認證流程，例如安全認證，社會資本必須保證項目服務的健康、安全，若未通過有關部門的專業認證，政府有權提出合同終止。
9.社會/環境違約。一些PPP項目涉及到特定的社會、環境義務，例如聘用一定數量的當地員工、解決項目污染問題等，若社會資本未履行相關義務，政府有權提出合同終止。
10.保險違約行為。即社會資本未按合同約定為PPP項目辦理關鍵性的保險，不僅導致項目不可融資，也損害了政府的利益。因而政府有權提出合同終止。
11.其他違約行為。如社會資本為提交或更新履約保證金等。
提出合同終止是政府最后的殺手锏，政府向社會資本發出合同終止通知后，若社會資本的違約行為存在補救的可能，政府應給予社會資本一定的期限糾正違約行為、挽回損失，或直接貨幣補償政府。當且僅當社會資本無法提供有效的解決方案，或違約行為無法糾正或彌補時，政府再提出合同終止。若社會資本的違約行為屬于無補救可能，須立即終止合同的事件，政府可根據此類事件適用的特定條款，直接提出合同終止。
值得注意的是，相比項目運營階段，社會資本更害怕政府在項目建設階段提出合同終止，這樣社會資本得不到任何收入，因而可能要求政府不以施工違約之外的原因在項目建設階段提出合同終止。社會資本雖將努力建成項目，以期盡早實現運營獲利，但由于非社會資本意愿的因素，如保險的不可保性或社會資本資金鏈斷裂、面臨破產，項目出現必須終止的情況。因此，政府可以承諾社會資本在項目建設階段不隨意提出合同終止，讓社會資本較順利地實現項目運營，但須依舊保留特定情形下，提出合同終止的權利。
解析PPP合同終止的各種情形。
正常履約下，PPP合同在合同約定的到期日自然終止。但在PPP項目漫長的生命周期中，可能出現各式各樣的因素導致合同履約困難或者失敗，此時涉及到PPP合同提前終止的問題。本文探討的合同終止即指提前終止的情況，主要分析造成PPP合同提前終止的原因及處理辦法。
合同終止問題爭論的焦點，主要包含兩項內容：
（1）是否可以提出合同終止；
（2）補償金額如何計算。
這兩項內容依據的條款來源于兩個方面：
（1）PPP合同本身的合同終止條款；
（2）一般法律的合同終止條款。
PPP合同中存在明確的合同終止條款時，合同終止適用PPP合同中的條款；PPP合同中沒有明確的合同終止條款時，只能從一般法律的合同終止條款中尋找依據。
從PPP模式的國際實踐看，大陸法系通常不設置合同終止的相關條款，也未明確規定合同終止的相關權利，合同雙方不一定有權提出合同終止，遑論后續清晰的責任分配與補償；而普通法系通常在合同里約定合同終止條款，明確了終止權、終止事件等詳細的定義與合同終止流程，合同雙方能較快速地解決合同終止引起的各項爭議。
從PPP相關方的利益看，由于PPP項目的合同期限較長，期間市場環境變化劇烈且難以預測，經常出現合同難以繼續履約的情形，因此政府、社會資本以及金融機構均希望在PPP合同中明確約定合同終止條款，降低合同風險，并獲得合理補償。
合同終止的原因主要概括為四種：
（一）政府違約導致的終止
社會資本在政府違約時提出合同終止，普遍認為是一種明確的合同權利，即使PPP合同中沒有合同終止條款，一般法律也能賦予社會資本這項權利，社會資本可依照一般法的規定和相關判例行使合同終止權。但是這里的政府違約必須是指，造成社會資本無力履約PPP合同的行為，若只是微小的履約，甚至重大違約但沒有造成社會資本無力履約的后果，仍不屬于可以提出合同終止范疇的違約行為。
（二）政府主動終止
政府主動終止是指，政府基于便利或公共政策的原因，單方提出終止，社會資本沒有對等的權利。
（三）社會資本違約導致的終止
社會資本未能達到合同約定的標準即視為違約，政府有權提出合同終止。大部分的合同條款都會給予社會資本一定的補救期來糾正之前的違約行為，但有一些國家如荷蘭，會設置一個專門的條款，列明特定的社會資本違約行為發生時，政府不給予補救期，直接提出合同終止。
為提高PPP項目的可融資性，政府可能會與提供PPP項目貸款的金融機構簽署直接協議，明確政府已同意PPP合同的所有約定，承諾按時、足額支付項目公司或社會資本服務費。直接協議也推遲了政府行使合同終止權利的期限，即政府將給予金融機構一定的期限，讓金融機構介入PPP項目，糾正社會資本的過錯，避免合同終止但政府仍保留提出合同終止的權利。若在此期限內，金融機構介入失敗，或過錯依舊存在，政府將繼續行使合同終止權。
（四）持續很久的不可抗力或不可保險導致的終止
對于不屬于合同任意一方過錯的事件，如持續很久的不可抗力和關鍵性保險的不可保，導致合同無法正常履行，若合同雙方沒有約定此情形下繼續履行合同的解決方案，則合同雙方均可提出合同終止。若政府在PPP項目中承擔著最后保險人的角色，當不可保風險發生時，政府無法承擔此項保險，也可提出合同終止。
PPP合同終止并不意味著PPP項目的終止，政府可與其他社會資本簽訂PPP合同，繼續實施PPP項目。因此PPP合同終止，社會資本移交項目資產給政府時，應做好安排，便于項目后續的建設和運營。
（一）政府違約導致的合同終止
政府違約的具體行為主要包括四類：
（1）社會資本未違約的前提下，政府未付費；
（2）政府征收項目資產的重要部分或社會資本的股份；
（3）政府違背合同義務，使社會資本無法在特定時期內履行PPP合同，例如未建設基本聯通的基礎設施、法律變更、重大不利政府行為等；
（4）其他特定情形的行為。
政府違約行為很多時候不是政府惡意為之，可能僅僅由于管理上的失誤，例如審批慢等。為避免社會資本直接提出合同終止，合同通常約定給予政府寬限期，例如政府未付費或違約超出多長期限（通常為幾個月），社會資本才能提出合同終止。
社會資本向政府發出合同終止通知，給予政府一定期限的補救期，并說明政府未在補救期內沒有達成補救效果時，合同將于何時終止。
（二）政府主動終止導致的合同終止
政府主動終止適用于政府無力繼續維持與社會資本的PPP合同關系的情形，例如因政策變動導致PPP項目審批不通過、公共利益受到侵害等，政府單方提出終止PPP合同。在政府按照PPP合同正常履約的情況，完全補償社會資本后，社會資本不應拒絕終止合同。
在普通法系的PPP合同里，有完備的合同終止條款，社會資本通常不會要求政府對主動終止行為出示理由和證據。而在大陸法系的PPP合同里，一方面合同終止條款的不明確或未設置，另一方面政府基于不明確的合同權利，也能被認可授予基于公共利益主動終止合同的權利，但這對社會資本、分包商以及金融機構都不利。政府不可能放棄基于公共利益主動終止合同的權利，否則會失去社會公眾的信任，所以合同雙方應事先約定針對于主動終止事件的補償機制和流程，政府做出主動終止決定后，應及時通知社會資本，給予社會資本一定的期限來安排PPP項目的移交工作，并給予社會資本、金融機構等相關方充分的補償。
（三）社會資本違約導致的合同終止
社會資本違約的具體行為主要包括十一類：
1.違約行為對合同履約產生重大不利影響。如何界定"重大"這一概念，合同雙方可參考司法先例，從而避免制定詳盡的重大違約事件清單，增加工作難度。
2.服務不可用。在政府付費項目中，政府基于合同服務的可用性支付社會資本服務費，若服務不可用，則政府從中扣減相應金額。當社會資本違約導致服務完全不可用，即達不到合同標準，政府拒絕接受其提供的公共服務時，政府將提出合同終止。在使用者付費項目中，政府通過嚴格的監管，發現項目服務不可用時，也有權提出合同終止，替換社會資本。因此，政府享有的合同終止權，將激勵社會資本、金融機構等努力將項目服務的不可用性降至最低。
3.累積的違約行為。社會資本非重大違約行為，并不會導致政府立即提出合同終止，而是長期累積到一定程度，政府才提出合同終止。此情形下，政府發出終止通知后，不給予社會資本補救期，但給予金融機構一定的介入期限，由其行使項目介入權。
4.持續的違約行為。持續違約是指同一類型的違約行為反復出現，雖然這類違約行為沒有嚴重到促使政府提出合同終止，但由于其未在PPP合同中明確定義，履約失敗后政府也無依據扣減相關付費，因此社會資本沒有動力糾正這類違約行為。政府應制定警告通知的機制，在這類違約行為第一次發生后，即對社會資本實行警告通知，在特定期限（通常仍給予補救期）內再次發生，則給予最終警告。那么到特定期限內第三次發生時，政府將提出合同終止。提出合同終止時，政府不再給予社會資本補救期，但給予金融機構一定的介入期限，由其行使項目介入權。
5.與施工相關的違約行為。與施工相關的違約主要包括三種：一是社會資本放棄施工；二是社會資本到期未完工；三是社會資本未按時開工或未獲得當地政府部門的建設許可。
6.與破產相關的違約行為。社會資本在履約期間保持財務健康，是合同履約成功至關重要的條件，政府也將此作為監管指標，不僅監管社會資本的財務狀況，也監管分包商的財務狀況，在財務出現問題時能及時采取應對措施，使損失最小化。如果分包商瀕臨破產，社會資本須立即替換成其他的分包商，繼續履行合同，而社會資本瀕臨破產，政府有權提出合同終止。若社會資本認為其破產是由政府未付費導致的，那么適用特定的違約處理機制，政府的合同終止權可能受到限制。
7.戰略性違約行為。戰略性違約行為適用于社會資本處理PPP項目公司事務，政府不同意但無法干預的情況。例如社會資本變更項目股東、股權轉讓、更換核心分包商等，政府通過提出合同終止表達反對意見。
8.特定領域的違約行為。一些PPP項目涉及到專業的認證流程，例如安全認證，社會資本必須保證項目服務的健康、安全，若未通過有關部門的專業認證，政府有權提出合同終止。
9.社會/環境違約。一些PPP項目涉及到特定的社會、環境義務，例如聘用一定數量的當地員工、解決項目污染問題等，若社會資本未履行相關義務，政府有權提出合同終止。
10.保險違約行為。即社會資本未按合同約定為PPP項目辦理關鍵性的保險，不僅導致項目不可融資，也損害了政府的利益。因而政府有權提出合同終止。
11.其他違約行為。如社會資本為提交或更新履約保證金等。
提出合同終止是政府最后的殺手锏，政府向社會資本發出合同終止通知后，若社會資本的違約行為存在補救的可能，政府應給予社會資本一定的期限糾正違約行為、挽回損失，或直接貨幣補償政府。當且僅當社會資本無法提供有效的解決方案，或違約行為無法糾正或彌補時，政府再提出合同終止。若社會資本的違約行為屬于無補救可能，須立即終止合同的事件，政府可根據此類事件適用的特定條款，直接提出合同終止。
值得注意的是，相比項目運營階段，社會資本更害怕政府在項目建設階段提出合同終止，這樣社會資本得不到任何收入，因而可能要求政府不以施工違約之外的原因在項目建設階段提出合同終止。社會資本雖將努力建成項目，以期盡早實現運營獲利，但由于非社會資本意愿的因素，如保險的不可保性或社會資本資金鏈斷裂、面臨破產，項目出現必須終止的情況。因此，政府可以承諾社會資本在項目建設階段不隨意提出合同終止，讓社會資本較順利地實現項目運營，但須依舊保留特定情形下，提出合同終止的權利。